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中国高铁新风波:环评走过场,高铁难出城

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核心提示:高铁盛宴重启,却一月间遭遇两起市民抗议事件。与此前的环评事件不同,如今发生在北京和武汉两座大城市,高铁面临出城难的困局。选址、噪音、辐射……市民在铁道边角力,而这也只是环评沉疴里的又一些事端。

注:部分有环境影响争议的铁路项目,其中为环保部曾督办的项目。根据公开信息整理。 (何籽/图)
注:部分有环境影响争议的铁路项目,其中为环保部曾督办的项目。根据公开信息整理。

多事之秋

2012年12月4日,一场“行为艺术”在武汉市锦绣良缘小区上演。

手擎红缨枪、红旗,头戴八角帽,统一身着红军长征时期的藏蓝色军装。这支由社区居民组成的队伍“占领”了自己生活的小区。他们在院角搭建起岗哨,老人手持红缨枪在一旁放哨;在院内通道上,五米长的队列则在警惕地逡巡。

“革命”对象是院墙外正在建设的武黄城际铁路(武汉至黄石城际铁路)。既有的铁路线离居民楼间隔不到二十米,居民已经不堪噪声侵扰。“如果再增加三条城际线,那就是不让我们活了。”一位居民说。

早在一年半前,湖北省环保厅专门下文,“要求建设单位武汉铁路局暂停武黄城际铁路锦绣良缘小区段的建设,在未取得小区居民同意前不得开工建设”。然而,政令石沉大海。最终,居民只能寻求“自保”。

不惟武黄城际铁路,高铁的建设也碰到类似的难题。

从2008年8月1日中国首条高铁——京津城际高铁开通至今四年之内,高铁从无到有,通车里程一跃稳居世界第一。而高铁“跃进”背后,它带来的环境后遗症逐渐显现。2011年2月,铁道部人事更迭,此后,高铁环评也进入“多事之秋”。

一些高铁项目的反对者是公众,而一些则由环保部直接叫停。2011年4月,环保部责令胶济铁路公司限期停止使用改建铁路胶济线增建四线工程。随后,津秦高铁、贵广高铁、哈齐高铁相继被叫停。

两大焦点

南方周末记者在调查时发现,建设中项目变更已成为铁道部与环保部之间的一个“火药桶”。

胶济铁路受罚的主要原因是,原来报批通过的铁路振动等要素影响环境范围,在竣工时被环保部认定为预估不足,需要重新环评。津秦铁路则因发生站点调整这一重大变更,未能及时提供调整后的环评报告。贵广高铁同样如此,该工程在穿越黎平侗乡风景名胜区时,线位发生位移,增加了路基和桥梁工程。由于项目变更,环保部曾两度叫停贵广高铁。

铁道专家、中国工程院院士王梦恕在接受南方周末记者采访时透露:“铁道项目线长、点多,不可能完全按照规划,项目调整的比例很高。因为施工环境、工程量都可能发生变化。”他举例道,项目调整可以反映在造价上,“要求造价的变动控制在10%以内,但不少项目都达到了30%”。

环保部环评司工作人员杨涛就曾遭遇过此类情况,用于降噪的声屏障,验收时却比开工时的数目大打折扣。

为此,环保部在2012年初特意出台《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》,将铁路项目重大变动细化为六大类15项,并表示凡此范围内的铁路项目变动均需做二次环评。

另一个“火药桶”则发生在选线上。铁道部科学研究院研究员吕冬梅曾撰文,指出当前选线、选址方案与地区规划的冲突较为突出,城市的快速扩张和高铁大规模上马矛盾难以协调。

“旧线改造的难度要比修建新线高,但在很多地区,城市规划并未预留出新的通道,另外,地方利益作祟,高铁只能从人口稠密区穿过。”一位不愿具名的院士透露。武黄城际铁路就是经典例子。

激起居民最大反对的胶济和武黄等线路,其冲突都源于选线上,设计方案均是在原有通道上修建新线。

一家之言?

这些“火药桶”都指向了环评沉疴,而武汉等城市“高铁出城难”的问题,更集中在公众参与度。

中国环境资源法学研究所常务理事、中国人民大学法学教授周珂曾多次参与环保部组织的专家论证会。他表示,在所有环境法规中,只有环境影响评价法规定了公共参与的权利。

公众参与的关键,一个是程序,另一个是让利益相关者真正参与。这也正是包括武黄等铁路在内诸多环评事端的缺憾。

根据环评法第二十条规定,环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表,应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。

这也意味着,“一家人”之间的环评并不违法,相反,在国内这是常态。环保部人士曾向南方周末记者透露,全国一千余家环评机构中,除环保部门下设有环科院外,水利部、交通部、铁道部等亦有下属的各类研究院。条块分割和部门利益,部委所属的环评机构大多承揽了管辖行业的环评业务。

韩国铁道设施工团北京代表处首席代表许相元对南方周末记者表示:“韩国的铁路建设,环评非常严苛。”环评过程作用于战略实施全过程(政策-计划-规划-项目)。我国的环评仍停留在末端的项目环评。而在韩国,独立的第三方环评机构——韩国环境研究院扮演着举足轻重的角色。

建设项目的环评问题已成沉疴,备受公众、业界诟病。2012年“两会”期间,全国人大代表、成都市政协副主席杨兴平提出议案,认为有必要对环境影响评价法法律条文进行修改,使其更加明晰、精确。

中国人民大学法学教授周珂表达了不同意见:“现实中出现的问题,还得看是大环境还是法律执行的问题。如果大环境不变,修法的效果也不会明显。”

近年高发的环境群体性事件正在倒逼所有的重大项目。2012年8月,国家发改委发布《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》,规定根据重大投资项目可能引发的社会反应,将项目风险分为高、中、低三个风险等级,只有在项目被认定为是“低风险”时,才能获得发改委审批通过。

环保部内部人士透露,该规定接近于政策环评,客观上化解一部分压力。

是莫名恐慌,还是沟通不力

南方周末记者发现,高铁沿线居民最关心的辐射影响,不乏信息不对称的问题。

辐射的阴影有时被不断放大,特别是对下一代的影响,有的母亲寝食难安。事实上,早在1996年,世界卫生组织就建立了“国际电磁场计划”,调查与电磁场相关的潜在健康风险。历时十年,研究结果显示:“对于公众通常遇到的极低频电场水平,不存在实际健康问题。”而对儿童期白血病的流行病学研究表明,极低频磁场被归类为“怀疑对人类致癌的”,意思是其在人类和实验动物致癌性方面证据有限,该类物质还包括咖啡和咸菜。高铁的供电系统是常见的频率50HZ的电力系统,就属于极低频电磁场。

“就电磁场问题而言,不是标准问题,不是技术问题,就是我们的社会沟通出了问题。”一直在做电磁场知识宣传的达尔问自然求知社的环境科学博士赫晓霞说。我国采用的标准严于世卫组织的推荐标准,如果前期能进行科普或现场测量辐射强度,就会让公众释疑。如今,面对环保部门和有关单位的解释,公众难以理解,也不愿相信,他们更相信自己从网上搜索的信息。

高铁突围,环评先行

一纸处罚令已经发黄,这一次次的高铁环评事件,几乎都陷入僵局。据南方周末记者调查,被叫停的高铁几乎没有真正停工或停运。“起先壮怀激烈,最后壮志难酬。”环保部内部人士向南方周末记者调侃道。

不出意外,津秦客运专线将在2013年7月通车。环保部华北督查中心主任熊跃辉负责此次调查,他事后向媒体透露,接到处罚通知后,建设单位并未停工。环保部的突然强硬体现在胶济铁路客运专线上,“你公司逾期不履行的,我部将依法申请人民法院强制执行,并作为典型违法案件向社会公开”。不过,这亦不了了之。

历经2011年铁路基建的“倒春寒”之后,铁路投资在2012年迎来小阳春。今年铁路基建投资,已连续追加3次,目前已达5160亿元。

截至2012年11月,我国高铁通车里程接近1万公里,主要干线建设基本进入尾声,剩余线路以城际线路为主。这也意味着,部分铁路大多要穿越人口密集的城市核心区。城市规划和发展与未来上马的高铁必会形成正面冲突。

如何化解可能面临的冲突成当务之急。地方政府也开始选择主动应对,“高铁入地”即为之一。2012年12月下旬,京广深高铁即将全线开通,在石家庄市区,高铁将穿行在地下5公里。

“我曾向建设单位呼吁,为避免高铁切割城市,减少噪声和辐射对沿线居民的影响,高铁在穿越城市核心区时,尽量走地下。”王梦恕表示。

这面临工程费用上涨的代价。而更直接能化解矛盾的,也又回到环评修订的老路数。规划环评、扩大公众参与、风险评估等意见,也早已成为业界的共识。

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