中国控烟困局在于烟草专卖以政府名义出台政策

《科学新闻》5月16日报道 “如果不能清醒地认识到国家烟草专卖局以政府名义出台的政策，并揭穿和制止他们的所作所为，中国的控烟就不能成功。”

“你们要控烟？我告诉你们，你们这是在卖国，你们是公务员，工资的十分之一都是拿的我们的钱！”国家烟草专卖局一位官员神情极为跋扈，指着卫生部官员大骂。

这是曾经发生在《世界卫生组织控烟框架公约》（下文简称《控烟公约》）中国谈判团内极不和谐的一幕。代表烟草行业的国家烟草专卖局与作为控烟主体的卫生部经常吵来吵去，在履约谈判团内早已是公开的秘密。

这或许可以视为中国控烟困局的最真实写照。

从“兰花奖”到“脏烟灰缸奖”

2008年国际控烟大会上，中国被诸多国际NGO代表授予“脏烟灰缸奖”，颁奖词是“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”。

中国控烟不力的国际形象跌入了有史以来的最低谷。

然而，此前中国政府在控烟上有过的一段积极作为，曾经让许多国际组织感到耳目一新。

国家控烟办主任杨功焕清楚记得，在2000年《控烟公约》首次工作文本的准备会上，参与谈判的中国烟草专卖局的代表“表现得很不好”。他们没什么策略，一听到 “遏制烟草极具破坏的影响” 的措辞，便觉得“这个话太重了不能说”，当文本中提及“卷烟有毒有害”，立刻对“有毒”的字眼表示反对。于是，随时要求发言的中国谈判团成员，让当时的世卫组织感到中国作为卷烟生产消费大国，可能并不会积极控烟。

此次工作会结束后，谈判团成员外交部主笔的报告连同烟草专卖局的表现，一并上报国务院。

此后不久，杨功焕等参加世卫组织控烟公约谈判的专家撰写了一篇报告给国务院和相关部委。报告预测，即使吸烟率下降，但由于1996年起中国吸烟人口数量上升，就算是履行国际控烟协议，烟草的总消费量还会略微上升。

“为什么中国政府批准《控烟公约》，其实这个报告是起了作用的。”杨功焕告诉《科学新闻》。

在后来国务院给谈判团的指示中，明确了三点意见。亲历此事的杨功焕说，国务院的态度是明确的，一是要求积极促成参加世卫组织的《框架公约》；二是不要对个别词语吹毛求疵；第三点涉及台湾地区的表述问题。“第二点其实是有所指的，批评了烟草专卖总局在国际谈判中的表现”，杨功焕透露。

后来的几次谈判，中国曾经因积极表现而得过谈判会场外NGO组织颁发的“兰花奖”。

杨功焕记得其中的一次。谈判团团长、国家发改委工业司副司长熊必琳在大会上谈中国控烟的总体精神是限制发展健康危害产业的，但是控烟需要一个过程，烟草行业是夕阳行业，有30年的时间实现逐步转型。同时他也介绍了国家通过专卖法控制小商小贩售烟，关停、规范管理小烟草企业，成功禁止自动售烟机等努力，得到了会场内外的肯定。

2006年，占世界烟草消费市场1/3的中国最终加入了《控烟公约》，得到国际社会的一致称赞。杨功焕此前在世卫组织的一位同事非常惊讶，追着问她，中国的内部到底发生了什么，怎么有这么大的转变？

但是发改委主导国家控烟履约小组的时间并不长，很快到了2008年国务院机构改革，烟草业迎来了转机。工信部取代国家发改委成为国家烟草专卖局的主管单位，“控烟履约领导小组”随之变更，工信部成为组长单位，成员包括卫生部等8个部委。

“发改委是‘履约领导小组’组长单位时，是能够把握住方向的。国家控烟的态度还是明确的、强硬的。”杨功焕告诉《科学新闻》。

熊必琳在率团参加国际谈判前，必准备一大沓厚厚的对案，并提前征求各部委意见，谈判期间代表团经常开会讨论。每年参加国际谈判前，国家烟草专卖局都要送行。杨功焕至今仍记得，熊必琳对国家烟草专卖局局长姜成康说，“老姜，不管你请不请我们吃饭，我都要说，你这个（烟草）行业是夕阳行业。”

多次代表中国政府参与世卫组织控烟公约谈判的杨功焕很快就对这次转换感到极不适应：工信部接手后，中国代表团参加国际谈判之前既不准备谈判对案，也不讨论，整个过程非常随意。

2008年的德班国际控烟大会上发生了令人震惊的场面，一位中国团员上台发言，说中国的烟盒包装有名山大川，有美丽风景，如果放上这些烟害警示图片，会伤害中国人民的感情。会场当下一片嘘声，喝起了倒彩。国际控烟联盟当即给中国发了“脏烟灰缸奖”，国外专家评论，中国是“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”。

2012年3月，世界烟草和健康大会在新加坡召开，得知中国控烟和烟草业发展均归属工信部管理，与会代表发出了一片惊讶声。

由于“控烟不力”，工信部成为众矢之的。面对指责，工信部部长苗圩 “承认这个现实，控烟工作难度的确很大”。事实上，工信部所谓的难度大不是没有理由，其网站上的领导介绍一栏，“国家烟草专卖局局长姜成康也是工信部党组成员”。

“管理烟草生产的部门承担烟草控制的职能，这是我国控烟最大的障碍之一。”杨功焕十分忧虑，“当务之急是改换烟草控制框架公约的履约机制，工信部不能做组长单位，把国家烟草专卖局从履约小组中请出去，这样我国的控烟执行力才能有所体现，不然中国控烟就完了。”

这样的担心并非毫无理由。2008年之后，中国控烟履约形势不容乐观。

按照规定，《控烟公约》对我国生效3年后，所有卷烟制品的包装上，要有不低于面积30％、并且可轮换的健康警语；5年后，要杜绝所有的烟草广告。

然而，迄今中国卷烟包装上警语根本未达到主要可见面积的30%, 也未轮换使用，烟草公司仍然是广告市场上的大客户，只不过更为隐晦。

2011年1月6日，中国疾病预防控制中心和清华大学发布《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》，报告显示，在百分制的评估中，中国履约绩效评分为34.7分；主要的控烟措施均位列100多个公约缔约国的末尾。

不仅全民吸烟率没有下降，中国吸烟导致的死亡率比例已经由2000年的12%跃升至16%，每年120万的死亡人数，已超过艾滋病、结核病、交通事故的总和。

另一种被诟病的做法是，中国烟草企业只向烟草专卖局披露烟草制品成分。

然而，据《控烟公约》第10条规定，烟草制品的成分，第一步是要做到向政府披露，向公众披露。事实上，《控烟公约》绝大部分缔约国都做到了这一点。

烟草业的科技牌

在国内声名赫赫的中华烟，如果出口到国外，烟盒就要被印上诸如恶心等警示语、腐烂的嘴唇等警示图片。

因此，当中国筹备参与世卫组织控烟公约工作文本讨论时，烟草行业感到危机已经到来。

2000年后，中国烟草专卖局就如何应对《控烟公约》，专门出版了《WHO对案及对中国烟草影响对策研究》，针对其中的每一条款，提出了应对策略，阻挠烟草控制。

最明显的表现就是，中国正式加入《控烟公约》已经过去6年，国家层面的控烟履约规划却迟迟没有出台。2012年两会上，面对质疑，工信部部长苗圩回应“正在制定中”。

杨功焕深入调研发现，中国烟草业界之所以不受《控烟公约》的约束，就因为它既是烟草企业，又是政府部门，政企合一，利用和滥用国家公权力。

中国烟草业界把违反《控烟公约》的“降焦减害”策略作为国家烟草控制的策略和履行《控烟公约》取得的成绩，极大损害了公众的健康权。

“假如我们不能清醒地认识到国家烟草专卖局以政府名义出台的政策，实质是反控烟的策略，并揭穿和制止他们的所作所为，中国的控烟就不能成功。”她说。

2000年以来的历次全国烟草工作会议工作报告中“积极推进卷烟‘减害降焦’，努力提高技术创新水平；认真总结推广试点单位经验，全面推进工商协同营销”等字句俯拾即得。

这种打科技牌的策略，和几十年前西方烟草业如出一辙。只是国际上已经不允许用“低焦油”、“淡味”等进行虚假宣传。

而在中国，烟草业正在围绕发展“高香气、低焦油、低危害”的中草药卷烟，形成了政府制定“降焦减害”战略，组织进行“降焦减害”科学研究。

国家烟草专卖局投入高额资金用于“降焦减害”研究，每年递增。2009年用于烟草科学技术研究的投入达到30多亿元，集中在“中草药添加”、“低焦油生产”等技术。

正因大量的经费投入，产出也颇丰。过去10年，烟草业获得7项国家科技成果奖项，其中3项是谢剑平领衔的国家科技进步二等奖。

中国中草药卷烟、低焦油卷烟虽未获得“减害”证据，但 “降焦”、“减害”早已跃然烟盒之上。

失效的杠杆

中国工程院院士闻玉梅一直对控烟十分积极。就在参与署名的抵制“烟奖”院士公开信发出不久后，她接待了一位澳大利亚教授的来访并和对方聊到烟的话题。

这位澳大利亚教授坦陈“十年前也抽烟的，但是后来就不抽了”。闻玉梅便追问原因。对方答道“抽不起了！”他介绍说，澳大利亚为了控烟，提升了烟草税利以抬高烟草价格。

现在澳大利亚的烟草价格约在90元人民币一包。这样的价格让许多人放弃了抽烟。

闻玉梅告诉《科学新闻》，在她看来，抬高烟草税价以减少消费量不失为中国控烟的一种选择。

目前，利用烟草税进行控烟已被国际上公认为是最有效的控烟手段。卫生部部长陈竺指出：国际经验显示，运用价格和税收的杠杆（提高烟税和烟价）并不会减少国家税收；相反，吸烟率会大幅下降，尤其是对价格敏感的青少年吸烟者可明显减少。

“但在中国，烟草税收目前几乎无法发挥杠杆作用。”中国对外经贸大学国际经济贸易学院教授郑榕告诉《科学新闻》，2009年她曾任世卫组织无烟运动部税收政策顾问，并著有《烟草税在全球的运用及中国烟草税的调整》等报告。

郑榕向《科学新闻》解释，中国的烟草价格都是由国家烟草专卖局一家来确定价格。中国的烟草实行专卖制度，因此生产企业利润并不为外界所知，甚至税务机关也不了解。

与此同时，中国卷烟市场所具有的特殊性也给税收控烟带来困难。郑榕告诉《科学新闻》，中国有150多个品牌的卷烟，每个品牌从高档到低档的分布密集。一包香烟的价格从1.5元到200多元不等。

“卷烟的可替代性较强。一种卷烟提价，自然有其他卷烟替代，消费者总是可以找到替代的品牌，这样给控烟带来了困难。”她指出。

据介绍，目前中国有19个税种，大多数税种都针对烟草收税。最为重要的三种分别为：烟叶税、消费税、增值税。

其中，烟叶税为2006年农业税取消后留下的单独税种，此税针对烟草收购者收取20％税收，所得为地方政府所有，因此地方政府也有鼓励烟草种植的动力。

虽然烟草专卖制度给税收控烟带来难题，不过在郑榕看来，制定有效的税收杠杆仍然可以倒逼这一垄断性政策：“因为国家烟草专卖局的利润是一定的，如果不断的提升税率最终对其利润造成影响，还是可以逼迫其调整价格。而这种方法尤其在低档烟中有效。”她说。

郑榕告诉《科学新闻》，目前税收控烟的重点是低档烟，这样不但减少卷烟消费，且具有长久意义。因为在她看来，中国的控烟目标应该不仅仅是针对当代人，而是且还应该着眼于下一代。

此外，中国通过税收控烟的机遇将要到来。因为在2012年初发表的政府工作报告曾表示将对“消费税进行改革”。

消费税是针对有害健康、资源稀缺性、奢侈品行业专门征收，税收为中央政府所有。通常我们所说的调整烟草税，主要特指调整“消费税”。

打破僵局

在主角缺失的控烟舞台上，中国民间力量在逐渐觉醒，近年来，NGO成为颇为积极的力量。

“NGO在促进控烟政策制定和控烟倡导方面发挥了重要作用。”中国预防医学科学院原院长、新探健康发展研究中心主任王克安如是说。

除了每年定期组织召开全国控制吸烟学术研讨会，中国控烟协会还成功促使民政部取消6家烟草企业“中华慈善奖”,上海世博局退还烟草企业2亿元捐赠，第十一届全运会退还烟草企业捐款。

然而，它们依然面临重重阻力甚至是公开非难。

2001年，时任国家烟草专卖局科技教育司技术监督处副处长的刘刚毅曾责难控烟组织：“国内的一些卫生组织在‘控烟’问题上，没有完全坚持国家利益、人民利益高于一切的原则；没有坚持实事求是的原则，不负责任地制定了一些不符合国情、超越现实、作茧自缚的‘控烟法规’，使我国的烟草行业受到了比较大的冲击，特别是在一定程度上抑制了烟草行业的技术进步和竞争能力的提高。”

因为促成民政部取消6家烟草企业“中华慈善奖”和批评国内烟盒包装有违《控烟公约》，杨功焕在参加一次公约履约工作总结会时，被几位烟草公司的人公开非难，“当时争得厉害，一位国家烟草专卖局的领导扔过来一句话：杨教授你要经费我可以给你，你不必去拿国外的钱”。

“如果不控烟，中国的烟民可能不是现在3.5亿多了，我们拼命在做，现在仅仅打了一个平手，如果控烟事业被拖延，整个社会的医疗负担将十分沉重。”

杨功焕表示，“其实烟草公司是用错误的信息误导领导，似乎一控烟就会影响国家的经济，事实是，现在控烟并不会马上影响利润。加、美、澳、欧盟等国家和地区的研究表明，控烟只会使吸烟率每年下降1%，加上人口数的增加，在相当长的时间内，吸烟者的数量并不会减少，因为烟草是成瘾性产品，人群对烟草需求的变化有一个较长期限。这也恰恰给我们国家的烟草业有20~30年的时间，逐步实现产业转型；而这种转型和国家经济转型思路是一致的，一点也不矛盾”。

杨功焕认为，应采取有力措施限制烟草产业。如在现有的专卖体制下，对产业规模、投资、产量指标等进行严格控制；采用非价格政策、补贴和转产政策、贸易政策等多种政策工具及组合，组织和资助烟农转向替代性作物种植，或进入第二、三产业，或进入城镇就业；在过渡时期，通过中央财政转移支付对烟草业依赖较高的省区进行补贴等。

强有力的地方、部门法规也是成功控烟的有力推动者。陈竺曾公开表态，控烟难度再大也要推进。

2011年，卫生部发布了控烟部长令并建立了中国控烟与健康报告制度，每年公布烟草流行状况及其健康危害状况。其中，无烟奥运行动、无烟医院、无烟学校等活动，都取得了良好的效果。

此外，哈尔滨和天津分别在2011年8月和2012年3月推出了《二手烟预防条例》，操作性很强。在2011年联合国非传染性疾病高级别会议上，作为国内“控烟立法第一城”，哈尔滨市防控二手烟的禁烟范围、执法模式被世界各地专家誉为发展中国家控烟的“黄金标准”。

顶层设计的缺失，则是控烟界最大的担心之一。清华大学教授胡鞍钢建议:“国家领导人应当像关注艾滋病问题一样关注控烟，希望国务院常务会议也能研究控烟工作。”